Werden gemeindliche Vorkaufsrechte künftig vermehrt ausgeübt?

„Die Wohnungsfrage ist die soziale Frage unserer Zeit“, betonte der ehemalige Bundesinnenminister Horst Seehofer. Zur Bewältigung bestehender Wohnungsnot rückten gemeindliche Vorkaufsrechte näher in den Fokus, denn deren Ausübung soll vermehrt als Instrument der Bekämpfung von Wohnraum- und Bodenknappheit dienen.

Ziel: Strategische Bodenpolitik der Kommunen

Ausweitungen und Erleichterungen für gemeindliche Vorkaufsrechte sollen eine gezielte strategische Bodenpolitik der Kommunen für den Wohnungsbau unterstützen. In der Vergangenheit haben Kommunen bereits vermehrt Vorkaufsrechte ausgeübt.

In Hamburg bspw. wurden im Jahr 2020 insgesamt 110 Vorkaufsrechte ausgeübt, was einem Zuwachs von 35 % entspricht. Ob und inwieweit gemeindliche Vorkaufsrechte nach den §§ 24 ff. BauGB ein wirksames Instrument zur Baulandmobilisierung und Wohnraumschaffung darstellen, hat Frau Rechtsanwältin Carlotta Zimmermann mit Blick auf die zuletzt durch das Baulandmobilisierungsgesetz eingeführten Änderungen und Erweiterungen in einem Beitrag im Deutschen Verwaltungsblatt (DVBl 2023, 443) kritisch untersucht.

Kritische Bewertung der Neuregelungen

Im Ergebnis ist zu vermuten, dass die gesetzlichen Erweiterungen der Vorkaufsrechtstatbestände voraussichtlich zu erheblichen Unsicherheiten und Anwendungsschwierigkeiten führen dürften. Inwieweit hiermit tatsächlich ein Mehrwert für die Mobilisierung von Wohnbauland geschaffen worden ist, ist jedenfalls fraglich.

Dem gesamten Beitrag unserer Rechtsanwältin Carlotta Zimmermann finden Sie im Deutschen Verwaltungsblatt, Heft 8, 2023, S. 443 ff.

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Ausgangspunkt: Vorkaufsrecht in Milieuschutzgebieten

Der Entscheidung des Bundesverwaltungsgericht lag die Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BauGB für ein Wohngrundstück im Geltungsbereich einer sozialen Erhaltungsverordnung gem. § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BauGB zugrunde.

Die Vorinstanzen nahmen noch an, dass eine Vorkaufsrechts-ausübung durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sei. Überwiegende Vorteile der Allgemeinheit lägen bereits dann vor, wenn erhaltungswidrige Entwicklungen zu befürchten sind, die der Käufer voraussichtlich beabsichtigt.

Einen Ausschluss der Vorkaufsrechtsausübung nach § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB sahen die Vorinstanzen nicht, da die künftig zu erwartende Nutzung des Grundstücks durch den Käufer den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme (hier der Erhaltungssatzung) entgegenstünde.

Eine derart umfassende und weitgehende Rechtfertigungsmöglichkeit einer Vorkaufsrechtsausübung und enges Verständnis der Ausschlussgründe stand im Einklang mit der eher großzügigen Vorkaufsrechtspraxis in Berlin, aber wohl auch in anderen Städten und Gemeinden.

BVerwG: Keine Vorkaufsrechtsausübung wegen zukünftiger Absichten

Dem trat das Bundesverwaltungsgericht jedoch in vorbenannter Entscheidung entgegen und schob der exzessiven Ausübungspraxis von gemeindlichen Vorkaufsrechten einen Riegel vor.

Nach dem Bundesverwaltungsgericht sind für den Ausschlussgrund gem. § 26 Nr. 4 BauGB die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der Behördenentscheidung über die Vorkaufsrechtsausübung maßgeblich. Mögliche künftige Entwicklungen sind nicht relevant. Dies ergibt sich bereits aus dem klaren Wortlaut (Präsens). Eine zukunftsgerichtete Betrachtung kann weder aus dem Sinn und Zweck der dem Vorkaufsrecht zugrundeliegenden Erhaltungssatzung, noch aus einem systematischen Zusammenhang abgeleitet werden.

Die Entscheidung bringt zudem – zumindest für erhaltungsrechtliche Vorkaufsrechtsfälle – etwas Licht ins Dunkel der Auslegung und des Verständnisses des Ausschlusstatbestands § 26 Nr. 4 BauGB. Obwohl der Wortlaut des § 26 Nr. 4 BauGB („oder“) grundsätzlich auf ein (uneingeschränktes) Alternativverhältnis der Tatbestandsvarianten schließen lässt, ist die Norm nach dem Bundesverwaltungsgericht differenzierter zu verstehen. Denn § 26 Nr. 4 BauGB fasst Ausschlussgründe zusammen, die aber weiterhin nach Zielrichtung und Bezugspunkt unterscheidbar sind.

Insbesondere von kommunaler Seite wurde die Entscheidung stark kritisiert. Ein entsprechende Gesetzesentwurf zur Wiederherstellung des Vorkaufsrechts in Milieuschutzgebieten ist bereits auf den Weg gebracht (BT-Drucks. 20/679). Ob und in welchem Umfang der Gesetzgeber hier tätig wird, bleibt abzuwarten.

Rechtsanwalt Dr. Henrik Kirchhoff und Rechtsanwältin Carlotta Zimmermann (geb. Vohl) besprechen die Entscheidung im aktuellen Beitrag der IBR 2022, 2669.

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(VGH München, Beschl. v. 20. Januar 2021 – Az.: 12 N 20.1706)

Eine weitere spannende Entscheidung zum Thema Zweckentfremdung von Wohnraum. KFR – Kanzlei für Real Estate erläutert die Kernaussagen des Verwaltungsgerichtshofs München (VGH) und deren Bedeutung für Eigentümer und Kommunen.

Hintergrund der Entscheidung

Die Entscheidung des VGH München zeigt deutlich, dass das Zweckentfremdungsrecht den Gemeinden keine Einflussnahme auf den Wohnungsmarkt, insbesondere die Miet- und Immobilienpreisentwicklung bietet. Sinn und Zweck eines Zweckentfremdungsverbotes ist allein die Erhaltung des Gesamtwohnraumangebots. Das Zweckentfremdungsverbot erschöpft sich im Bestandsschutz von Wohnraum und zielt auf eine ausreichende Wohnraumversorgung der Bevölkerung ab.

Grenzen des Zweckentfremdungsrechts

Unter Verweis auf Entscheidungen des BVerfG und BVerwG stellt der VGH unmissverständlich fest, dass Regelungen, die diese Ziele übersteigen, einen unzulässigen Eingriff in die Verfügungsbefugnis und Privatautonomie des Eigentümers darstellen und von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt sind.

Ersatzwohnraum: Keine Anforderungen an Art oder Miethöhe

Bei dem für eine Zweckentfremdungsgenehmigung anzubietenden Ersatzwohnraum kann es daher weder auf die Art, sprich Miet- oder Eigentumswohnraum, noch auf die jeweilige Miethöhe oder gar auf den konkreten Ort im Gemeindegebiet ankommen.

Die gesamte Entscheidungsbesprechung von Dr. Henrik Kirchhoff und Carlotta Zimmermann (geb. Vohl) finden Sie in der aktuellen Ausgabe IMR 2021, 126.

1. Der Aufenthalt in Ferienwohnungen ist kein Wohnen im Sinne der Baunutzungsverordnung.

2. Ein Gebiet, in dem das Wohnen als Nutzung zwar überwiegt, dem Aufenthalt in Ferienwohnungen aber ein das Gebiet mitprägender Anteil zukommen soll, unterscheidet sich im Sinne von § 11 Abs. 1 BauNVO wesentlich von einem allgemeinen Wohngebiet.

KFR – Kanzlei für Real Estate erläutert die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) und deren Bedeutung für die kommunale Bauleitplanung.

Hintergrund der Entscheidung

Gegenstand der vorliegenden Entscheidung ist ein Bebauungsplan, der ein sonstiges Sondergebiet zur Unterbringung von Anlagen und Einrichtungen des Dauerwohnens und der Fremdenbeherbergung ausweist.

Nach Ansicht des BVerwG konnte die vorliegende Festsetzung eines Sondergebietes „Dauerwohnen und Gästebeherbergung“ auf § 11 Abs. 1 BauNVO gestützt werden.

Abgrenzung zu Wohngebieten

Wie von § 11 Abs. 1 BauNVO gefordert, unterscheidet sich das festgesetzte Gebiet wesentlich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO, was das BVerwG dann im Einzelnen darlegt.

Das BVerwG stellt zunächst klar, dass ein wesentlicher Unterschied zu den Gebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO dann besteht, wenn ein Festsetzungsgehalt gewollt ist, der sich keinem der in den §§ 2 ff. BauNVO geregelten Gebietstypen zuordnen und sich deshalb sachgerecht auch nicht mit einer auf sie gestützten Festsetzung erreichen lässt.

Wie schon mehrfach entschieden, sei die allgemeine Zwecksetzung eines Baugebiets das entscheidende Kriterium dafür, ob sich das festgesetzte Sondergebiet wesentlich von einem Baugebietstyp im Sinne der §§ 2 bis 10 BauNVO unterscheidet.

Das hier festgesetzte Sondergebiet unterscheide sich zunächst wesentlich von einem reinen Wohngebiet nach § 3 BauNVO. Reine Wohngebiete dienen nach § 3 Abs. 1 BauNVO dem Wohnen. Das festgesetzte Sondergebiet dient indes auch der Fremdenbeherbergung. Diese Nutzung ist kein Wohnen im Sinne der Baunutzungsverordnung.

Der Begriff des Wohnens im Sinne von § 3 Abs. 1 BauNVO ist durch

• eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises
• sowie Freiwilligkeit des Aufenthalts gekennzeichnet.

Diese Kriterien müssen diejenigen erfüllen, denen die Unterkunft als Heimstätte dient.

Maßgeblich für die Erfüllung des Wohnbegriffs sind das Nutzungskonzept und seine grundsätzliche Verwirklichung.

Bei der Fremdenbeherbergung, die hier in Ferienappartements angeboten werden soll, fehlt es an einer Häuslichkeit, die auf Dauer angelegt ist. Denn die Gäste halten sich nach dem Nutzungskonzept und seiner typischen Verwirklichung jeweils allenfalls wenige Wochen in diesen Räumlichkeiten auf.

Keine Gleichstellung mit allgemeinen oder Mischgebieten

Die Gemeinde wollte nach Ansicht des BVerwG auch ein allgemeines Wohngebiet im Sinne von § 4 BauNVO nicht festsetzen. Die Festsetzung eines Mischgebietes würde das gemeindliche Planungsziel ebenso verfehlen und schließlich scheide die Festsetzung eines Sondergebietes nach § 10 Abs. 1 BauNVO, das der Erholung dient, aus. Denn mit der allgemeinen Zweckbestimmung eines solchen Sondergebietes ist das Dauerwohnen nicht vereinbar.

Kommentar von KFR – Kanzlei für Real Estate 

Die Thematik der planungsrechtlichen Zulässigkeit von Ferienwohnnutzungen ist bereits lange Gegenstand der Rechtsprechung und der Literatur. Die Meinungen hierzu sind vielfältig.

Das veranlasste den Gesetzgeber im Jahr 2017 tätig zu werden. So wurden die Neuregelungen in § 12 Abs. 7 BauGB, § 1 Abs. 5 BauNVO, 11 Abs. 2 BauNVO und § 13a BauNVO geschaffen.

Hervorzuheben ist v.a. die Neuregelung in § 11 Abs. 2 BauNVO, wonach in festgesetzten Gebieten für den Fremdenverkehr auch eine Mischung von Fremdenbeherbergung oder Ferienwohnen einerseits sowie Dauerwohnen andererseits planerisch zugelassen werden darf.

Zu beachten ist aber, dass diese Neuregelungen auf bestehende Bebauungspläne in der Regel keine Auswirkungen haben. Denn es gilt – wie auch in der vorliegenden Entscheidung des BVerwG wieder bestätigt – im Grundsatz die bei Erlass des Bebauungsplanes geltende Baunutzungsverordnung. Hierauf ist bei der Auslegung von Bebauungsplänen besonders zu achten.

Fundstelle:     BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 2017 – 4 CN 6.17 (ZfBR 2018, 158)

Entscheidung des OVG Hamburg: Feststellungsklage zulässig

Das in § 6 DSchG zum Ausdruck kommende sog. ipsa-lege-Prinzip ist verfassungsgemäß. Eine auf Feststellung, eine bestimmte bauliche Anlage sei kein Denkmal i.S.v. § 4 Abs. 2 Satz 1 DSchG, gerichtete Klage kann auf bestimmte denkmalrechtliche Schutzkategorien i.S.v. § 4 Abs. 2 Satz 1 DschG konkretisiert werden.

Der in § 6 Abs. 1 S. 4 DSchG zum Ausdruck kommende Eintragungsvorbehalt bezieht sich nur auf die Schutzpflichten der Verfügungsberechtigten aus § 7 DSchG.

Der Genehmigungsvorbehalt aus § 9 Abs. 1 DSchG gilt demgegenüber unabhängig von der Eintragung des Denkmals in die Denkmalliste.

Die Denkmaleigenschaft eines Gebäudes ergibt sich seit der zum 1. Mai 2013 erfolgten Einführung des ipsa-lege-Prinzips im Hamburgischen Denkmalschutzrecht unmittelbar aus dem Gesetz.

Wenn ein Gebäude die gesetzlichen Voraussetzungen eines Denkmals erfüllt, steht es automatisch unter Denkmalschutz. Seither kann es für Eigentümer gerade älterer Gebäude, mit Blick auf den Genehmigungsvorbehalt in § 9 DSchG für bauliche Änderungen, der unabhängig von der Eintragung eines Denkmals in die Denkmalliste gilt, fraglich sein, ob auch sein Gebäude unter Denkmalschutz steht.

Abgrenzung zu anderen Entscheidungen

Das OVG Hamburg hat – abweichend zum OVG Berlin (Urt. v. 21. April 2016 – OVG 2 B 24.12) – entschieden, dass zur Klärung dieser Frage eine auf Feststellung, eine bestimmte bauliche Anlage sei kein Denkmal, gerichtete Klage zulässig ist.

Die Klage kann sich zudem auf alle denkmalrechtlichen Schutzkategorien erstrecken – also auf den Erhalt eines Denkmals

Von Ines Hartwich 

Fundstelle: Hamburgisches Oberverwaltungsgericht 3. Senat, Urteil vom 23. Juni 2016 – 3 Bf 100/14, abgedruckt in: NordÖR 2016, 501